2022年下半年財政政策與財稅改革展望

2022年上半年我國經濟運行跌蕩起伏，在一定程度上加劇了下半年工作壓力，需要進一步加大宏觀政策力度，深化結構性改革，促使我國經濟早日重新回到正常軌道。

圖/視覺中國

馮俏彬丨國務院發展研究中心宏觀部副部長，教授

宋恒丨中國財政科學研究院博士研究生

2022年以來，百年未有之大變局加速演化。2月24日，俄羅斯與烏克蘭之間爆發軍事沖突，這將徹底改變二戰以后形成的國際秩序，對全球政治經濟格局產生深遠影響。新冠疫情仍在繼續，奧密克戎病毒持續危害人類。2022年上半年我國經濟運行跌蕩起伏，在一定程度上加劇了下半年工作壓力，需要進一步加大宏觀政策力度，深化結構性改革，促使我國經濟早日重新回到正常軌道。

全球經濟可能陷入“滯脹”，經濟衰退風險增加

       今年以來，受俄烏戰爭影響，原本處于后疫情時代逐漸恢復的全球經濟遭遇新的沖擊。由于俄羅斯和烏克蘭是世界上主要的能源和糧食產地，沖突的發生和久拖不決極大地沖擊了初級產品的全球供應，快速崩緊了全球供應鏈和產業鏈。與此同時，各國在應對疫情期間實施的大規模財政貨幣刺激政策后遺癥開始顯現，通脹陰影籠罩全球。受此影響，多家國際機構相繼調低了對于全球今年經濟的預測。國際貨幣基金組織（IMF）4月發布的最新一期《世界經濟展望》報告中，將2022年全球經濟增速預期下調至3.6%，較1月預測值分別下調0.8個百分點。世界銀行則將2022年全球GDP增長率的預測值由1月份的4.1%下調至2.9%，預測減少1.2個百分點。聯合國最新預計2022年全球經濟增速僅為3.1%，較1月發布的4.0%下調了0.9個百分點。

為了應對近四十年來未見的通脹，美聯儲已改變了此前寬松貨幣的政策立場，轉而開啟激進加息之路。2022年6月16日凌晨，美聯儲宣布一次性加息75BP，此為自1994年以來美聯儲單次最大的加息幅度。各方預計，年內美聯儲應當還有多次加息，聯邦基金利率可能從當前的1.5%~1.75%上升到3.5%左右。在6月加息影響熱度還未消退的7月27日，美聯儲再次加息75BP。歷史地看，美聯儲的每一次加息行動，都會帶來國際資本流向的巨大變動，動搖和改變國際經濟的根基，進而對新興市場造成重大影響。這也將進一步加劇我國經濟運行環境的復雜性和不確定性。

同時需要指出的是，面對以上兩大沖擊，我國尚有較大的回旋余地。俄烏戰爭所帶來的能源和糧食問題暫時不會對我國造成重大影響，美歐高企的通脹更是需要我國強大工業體系從旁協助才能緩和。初步估計，至少在今年之內，我國外部政經環境變化比較可控，處理得好還能在一定程度上對沖內需不足的壓力。

我國經濟運行面臨的“三重壓力”有所上升

進入2022年以后，我國經濟一度出現開門紅的良好開局，一季度，GDP增速為4.8%，較去年四季度回升了0.8個百分點（見圖1）。但進入3月以后，沿海經濟發達地區相繼爆發的疫情打斷了我國經濟恢復的步伐，4月、5月，各主要經濟指標相繼下降，我國經濟運行甚至一度脫離正常軌道。進入6月以后，隨著各級政府穩經濟大盤政策的相繼出臺以及各地疫情防控政策的放松，經濟出現企穩回升的勢頭，據國家統計局近期數據，6月份，中國制造業采購經理指數(PMI)、非制造業商務活動指數和綜合PMI產出指數分別為50.2%、54.7%和54.1%，高于上月0.6、6.9和5.7個百分點，均升至擴張區間。綜合各方面的情況，現在已可以確認，我國經濟運行已脫離底部，現正處于回升的通道之中。

圖1 2019年—2022年1季度我國經濟季度增速變化情況

數據來源：Wind 數據庫

但必須同時看到，當前我國經濟面臨的需求收縮、供給沖擊、預期轉弱這三重壓力仍未出現根本性好轉。從供給上看，國際能源價格上漲已部分傳導到國內，國內的供應鏈產業鏈還沒有從疫情打擊中完全恢復。從需求上看，投資、消費、出口“三駕馬車”各有各的難處（見圖2），如占固定資產投資“三分天下有其一”的房地產，由于種種原因，下半年很難回升到常年平均水平。出口方面，繼去年連續躍上5萬億、6萬億美元兩大臺階后，后續增長缺乏強大外需的持續支撐。消費方面，受疫情防控、收入變化、預期轉弱等多重因素影響，整體恢復顯著偏慢，2022年1—5月我國社零總額為171689億元（-1.5％），其中5月社零總額為33547億元（-6.7％），這已成為當前我國宏觀經濟運行中最令人擔心的方面。從預期上看，受外部環境、國際地緣政治走向的不確定性以及國內疫情等多種因素影響，全社會預期有進一步轉弱的趨勢，居民預防性儲蓄快速上升，社會融資需求下降明顯。簡言之，在國際國內多重復合因素的影響下，完成全年經濟工作目標面臨很大的壓力。

圖2 2019年—2022年我國三大需求增速變化情況

數據來源：Wind 數據庫

2022年下半年我國宏觀經濟的可能情形與政策思路

面對當前復雜局勢，中央政治局指出，“疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全······要加大宏觀政策調節力度，扎實穩住經濟，努力實現全年經濟社會發展預期目標，保持經濟運行在合理區間”。這就需要我們謹慎判斷當前局勢，找準問題根源，做出相對準確的前瞻性預判。

綜上所述，俄烏戰爭和新冠疫情仍然是影響下半年我國經濟的兩大主要因素。將這兩大變量組合在一起，可以得到三種組合，分別代表三種下半年可能出現的情形。

第一種，俄烏沖突的影響暫不對我國產生較大影響，同時國內疫情形勢好轉。與這一情景相適應，政策預案的基本思路是“提前實施，靠前用力”，即用好余下6個月的時間，將原來擬全年內完成的任務提前付諸實施，加快工作進度，把失去的時間補回來，相關政策因時而動適時微調，但不做大的調整。目前，這一情形已成為現實。

第二種，國際形勢向對我國不利的方向轉化，包括但不限于國際通脹加快向國內傳遞，美對俄的制裁波及到我國，與此同時國內疫情繼續散發，各地持續加大疫情防控力度。這是最壞的一種局面，要千方百計防止出現這種情況。如果不幸出現這種局面，與之對應政策預案的基本思路是“調整預算，全力應急”，綜合使用各類政策工具，集中力量應對變局。

第三種，國際形勢朝向我國有利的方面轉化，如俄烏沖突的影響止步于國門之外，與美國的經貿關系趨于緩和；國內疫情基本控制住，經濟社會基本恢復正常。這是最好的一種情況，從現在的情況看，下半年局勢正在朝這個方面演化。與之相對應，宏觀政策的基本思路是“以我為主，做好自己的事”，將下半年經濟工作與中長期計劃提前接續。要點如下：一是政策目標應當是綜合性的，拉投資、穩出口、促消費、明預期。其中又以政府投資為主要抓手，通過拉動投資穩住經濟、創造就業、穩定居民收入、促進消費，維護國民經濟循環的基本暢通。二是供需雙側用力，即要在拉動政府投資的同時適當刺激消費。根據各方面的情況看，消費不振已成為制約下半年經濟目標的關鍵掣肘因素，下半年應出臺擴大消費的針對性政策，同時用好美歐陷入通脹對我出口和制造業可能帶來的機遇，盡量延長和放大外需對我國經濟的支撐作用。三是總量結構并重。即要在總量刺激的同時，兼顧好對重點地區、行業、企業、人群的結構性問題，財政政策貨幣政策應當在總量和結構兩個方面進一步做好配合。四是跨期運作，提前對接，將下半年工作提前與我國“十四五”規劃對接，在堅定我國自身的發展方向的同時，全力做好下半年經濟工作。

財政政策要更加“積極”，全力穩住宏觀經濟大盤

受疫情等多種因素影響，上半年我國一般公共預算收入、政府性基金收入雙雙大幅度下降。1—5月，全國一般公共預算收入86739億元，扣除留抵退稅因素后增長2.9%，按自然口徑計算下降10.1%。全國政府性基金預算收入21948億元，比上年同期下降26.1%（見圖3）。但為了使我國經濟盡快重新回到正常軌道，相關支出不僅不能減少，而且還要適當增加，積極的財政政策要主動作為、全力作為。

圖3 2019年—2022年1季度我國公共財政收入當月同比、政府性基金收入累計同比

數據來源：Wind 數據庫

       第一，前移部分明年預算資源，填補四季度“政策空窗期”。為了使經濟運行盡快重新回到正常軌道，國務院要求在6月30日之前將所有地方政府專項債務發行出去，8月30日之前全部使用出去，這就使得今年后4個月處于無新增債、無新上項目的空窗期，對穩增長、夯實經濟穩定回升的基礎不利。為此，應在“十四五”規劃的范圍內，前移部分項目和預算資源到今年?？砂熏F行法律允許的40%的地方政府專項債額度用足，按不低于今年3.65萬億元專項債的標準，前移1.46萬億元專項債額度到今年第四季度，為接續政府投資提供條件。

       第二，強化財政投對社會資本、民間投資的帶動作用。應對經濟下行和內外沖擊，擴大政府投資是關鍵一招。但國內外經驗和我國所處的發展階段已經證明，只靠政府投資，救得了一時，救不了長久。在經濟下行期，通過消耗寶貴的赤字與債務空間、加大政府投資的同時，必須努力放大財政投資的乘數效應，帶動民間投資和社會資本共赴大業。達成這一目標的關鍵在于政府投資要選擇合適的方向和重點，一是要有前瞻性，集中在未來經濟社會轉型升級的大方向，如與數字轉型和綠色轉型相關的產業行業。二是突出基礎性、公共性，重點投向社會資本不愿投、不能投的領域，如各類基礎設施、戰略性新興產業等，為民間投資和社會資本的后續進入掃清障礙。三是用好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，加大財政貼息等政策配合，降低民間投資和社會資本的進入成本。只有這樣，才能保持我國經濟社會欣欣向榮、百舸爭流的繁榮景象。

       第三，減稅降費更加精準，持續減輕市場主體負擔。我國減稅降費已進行了多年，目前宏觀稅負已為15.2%的歷史新低，總體上不具備大規模減稅降費的條件。但綜合研判，下半年經濟整體處于弱恢復期，仍然需要持續減輕市場主體負擔?？煽紤]針對弱勢群體、重點行業、重點領域等實施階段性的、政策目標導向明確的結構性減稅降費。一是進一步加大對受疫情影響的小微、個體工商戶的稅費減免，必要時可實施短期（1年左右）稅費全豁免，與民休息、與民休養。二是進一步降低部分國內暢銷消費品的進口關稅，或擴大免稅商品的范圍、增加營業網點，此舉既符合緩和中美經貿易沖突的需要，也能在一定程度上拉動中等收入群體的消費。三是加快出口退稅進度，緩解出口企業因物流成本上升導致的現金流緊張狀況。四是可視情況考慮進一步提高制造業、科技企業研發費用加計扣除標準，可從現在的100%陸續提高到150%～200%之間，也可順應數字技術快速擴散的需要，將這一優惠政策擴大到更多行業。

       第四，全力發揮好社會保障這一宏觀經濟“自動穩定器”的效用。疫情反復對于住宿、餐飲、旅游、交通、貨運等行業造成了重大影響，目前社會上要求對相關群體發放現金補助的聲音較高。我們認為，我國已建成世界上覆蓋人數最多的社會保障體系，且種類繁多、功能全面，因此應當主要立足于用好、發揮好社會保障制度這一宏觀經濟自動穩定器來解決問題，而不是另外出臺創設新的政策工具。一是加大失業救濟的范圍和力度，對已繳納失業保險的人員要應救盡救、應助盡助。二是擴大最低生活保障范圍，將因疫情基本生活受到影響的人員全部納入。三是增設臨時生活困難救助，以保障受疫情影響群體的基本生活，現金、消費券均可以考慮。四是鼓勵地方政府因地制宜，出臺各類保障困難群體基本生活的措施。需要指出的是，低收入群體同時也是邊際消費傾向最高的人群，增加對這部分人的救助將同時促進消費回升。

       第五，用足用好地方政府專項債務。今年我國地方政府專項債限額為3.65萬億元，加上去年余下的額度，總體看資金面比較寬松。目前面臨的主要問題是專項債“不好用”，因此應當研究怎么用足用好專項債?？煽紤]進一步擴大專項債的使用范圍，除了目前交通、農田水利設施等九大范圍之外，部分確有必要實施的公益項目如消費性基礎設施等也可考慮納入專項債的實施范圍。適當放松使用條件，繼專項債可用于資本金、可適當用于補充中小銀行資本金之后，對部分外部性較大、但現金流不明確的公益項目，也可在規定時間內有條件地考慮使用專項債。此舉雖然不完全符合專項債的內在要求，但與調整預算、臨時增加一般債所需要的時間和難度相比，不失為一種可行的權宜之計。

第六，必要時提高財政赤字率。2022年，我國確定的財政赤字率為2.8%。這一數值無論是相對于國際水平還是我國的歷史經驗值，都是偏低的，這為我國應對更大沖擊留下了寶貴的財政空間。當前，財政收支形勢很不樂觀，對提高財政赤字率、增發國債提出現實要求。應當綜合分析各項籌資政策的成本與收益，必要時下決心調整預算，提高赤字率，增發國債務，增加政府可用財力。

進一步深化財稅改革，為經濟社會長期發展提供穩定預期

穩定的制度是最好的預期。針對當前預期轉弱的情況，要發揮好財政政策在引導社會長期預期中的重要作用。一方面要經?；?、制度化地對重大財政政策、社會關心的熱點難點問題進行闡釋說明，另一方面要進一步深化財稅改革，努力向社會傳遞清晰明確的制度建構方向。

首先，“雙向”深化稅收制度改革，做對做好全社會激勵機制。穩定和發展經濟需要激發所有成員的內在活力，可通過雙向推進稅改，做對做好全社會激勵機制。我國稅收制度的基本框架形成于二十世紀八九十年代，總體而言是一套與我國人民較低生活水平稅務部門較低征管能力相適應的工業社會稅制模式。當前，隨著我國經濟社會的發展，現行稅制已在諸多方面顯示出不相適應的方面，需要深化改革。一是要加強對資本利得的稅收管理，清理不合時宜的稅收優惠政策，與勞動所得一樣公平征管。二是適當降低勞動所得的稅收負擔，形成“勤勞致富”“知識致富”的正確激勵，鼓勵社會成員通過自己的勞動、提升知識技能等獲得收入和改善提高生活水平。這方面可以做的事有：繼續擴大綜合所得的范圍、適當降低個人所得稅的邊際稅率，保持對勞動所得的長期激勵。目前在海南自由貿易港和深圳等地，均實行了個稅的最高邊際稅率不超過15%的政策，受到廣大科技人員的熱烈歡迎?？煽紤]在適當的時候或擴大綜合所得的范圍，漸進式下調個稅最高邊際稅率，以形成對于勞動所得的合理鼓勵，進一步做對做好社會的激勵機制，調動廣大人民群眾干事創業的積極性。三是穩妥處理好數字經濟的相關稅收問題。經濟數字化在給全社會帶來效率與福利的同時，也對包括稅收制度在內的政府治理帶來新的挑戰，確需進行應對調整。但在方向上，一定是上層建筑適應經濟基礎，而不是反其道而行之。平臺企業的稅收問題、新經濟新業態的稅收問題，都要放到這一維度上進行考量，防止既定思維和行為慣性對新經濟造成難以彌補的傷害。

其次，深化政府債務管理制度改革，有序擴大財力空間?？傮w而言，我國政府債務水平處于可控與安全范圍內，政府目前還掌握有一定程度的債務空間可用于應急和緩沖。綜合各方面的情況看，未來我國債務規模進一步擴大基本上是一個確定事項，有鑒于此，有必要通過調整債務結構來增強債務的穩定性和可持續性。目前，我國債務結構性壓力比較突出，主要表現在三個方面，一是國債與地方債結構不合理，前者輕、后者重。二是一般債和專項債結構不合理，前者輕、后者重。三是顯性債和隱性債結構不合理，前者輕、后者重。調整的方向也很清楚，一是增發國債，減少地方債，二是增加一般債，減少專項債，三是增加顯性債，減少隱性債。結合今后一個時期的國際形勢變化和國內一系列重大戰略任務的安排布置，可在適當的時候啟動債務結構性調整工作，以穩定結構換取債務總量增加。

最后，加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化。做好自己的事，建設好全國統一的大市場是應對國際風云變幻的根本對策。我國有14億人口、9億勞動者、4億中等收入群體、1.5億市場主體以及世界最完備的工業體系和發達的基礎設施條件，經濟韌性強、回旋余地大，長期而言，這是我們應對甚至駕馭百年未有之大變局最大的底氣。要借構建“雙循環”新發展格局的契機，加快全國統一大市場的建設，科學合理配置中央與地方在市場管理與建設方面的事權與支出責任，推動勞動力、資本、數據等要素在全國范圍內的自由流動。加快全國范圍基本公共服務的均等化水平，為勞動力流動、城市化水平提高等夯實基礎。要用好當前省以下財政體制改革的機會，進一步統籌省級財政資源，強化省級政府的轄區責任，推動區域協調發展和基本公共服務均等化、一體化改革。